安徽省宣城市宣州區(qū)紀(jì)委監(jiān)委緊盯以培訓(xùn)等名義搞公款旅游問題，深入轄區(qū)景區(qū)內(nèi)摸排走訪，著力發(fā)現(xiàn)問題線索。圖為該區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察干部在某景區(qū)了解相關(guān)情況。何冬霞 攝

　　習(xí)近平總書記強調(diào)，“公款姓公，一分一厘都不能亂花；公權(quán)為民，一絲一毫都不能私用。領(lǐng)導(dǎo)干部必須時刻清楚這一點，做到公私分明、克己奉公、嚴(yán)格自律。”黨的十八大以來，黨中央把糾治公款旅游問題作為落實中央八項規(guī)定精神的重要內(nèi)容，推動各地區(qū)各部門各單位嚴(yán)管嚴(yán)治，多管齊下狠剎歪風(fēng)邪氣，取得了顯著成效，人民群眾看到了實實在在的變化。但不容忽視的是，少數(shù)黨員干部公私不分、以權(quán)謀私，仍然頂風(fēng)違紀(jì)，利用公款“借殼游”“傍會游”“順道游”。這種行為既浪費國家資財，又滋長享樂奢靡之風(fēng)，群眾深惡痛絕，必須嚴(yán)肅查處。《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》（以下簡稱《條例》）第一百一十五條對公款旅游行為及其適用的處分種類和幅度作出了規(guī)定。

　　●《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》

　　第一百一十五條 有下列行為之一，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分：

　?。ㄒ唬┕盥糜位蛘咭詫W(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游；

　?。ǘ└淖児珓?wù)行程，借機旅游；

　?。ㄈ﹨⒓铀芾砥髽I(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機旅游。

　　以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國（境）旅游的，對直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者，依照前款規(guī)定處理。 

　　【立紀(jì)沿革】

　　2003年《條例》將“用公款旅游或者以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義用公款出國（境）旅游”的行為規(guī)定在第七十八條“揮霍浪費公共財產(chǎn)”條款中。2015年修訂《條例》時將公款旅游相關(guān)內(nèi)容單列為一條，即第九十八條，同時將2010年《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》第三條第（四）項“用公款旅游或者變相用公款旅游”內(nèi)容吸收進(jìn)來。2018年修訂《條例》時，根據(jù)公款旅游出現(xiàn)的隱形變異新問題，在第一百零五條新增了“以學(xué)習(xí)培訓(xùn)、考察調(diào)研、職工療養(yǎng)等為名變相公款旅游”“改變公務(wù)行程，借機旅游”“參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機旅游”的表現(xiàn)形式，將第（二）項“以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國（境）旅游的”修改為第二款，表述更明確，內(nèi)涵更豐富。2023年修訂《條例》時，在第一百一十五條第二款“變相用公款出國（境）旅游”中增加“直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者”的表述，進(jìn)一步明確違紀(jì)主體。

　　【違紀(jì)構(gòu)成】

　　一、違規(guī)性

　　第一，須有公款旅游的客觀行為。根據(jù)本條規(guī)定，結(jié)合實踐，公款旅游行為一般包括以下類型。

　　1.直接組織、參加公款旅游。這里的“公款”，一般是指以錢款為表現(xiàn)形式的公共財產(chǎn)，包括國有資產(chǎn)中的錢款，勞動群眾集體所有財產(chǎn)中的錢款，也包括用于公益事業(yè)的社會捐助或者專項基金中的錢款，國有或者集體單位占有、管理、使用的其他錢款，等等。是否使用公款，是判斷是否構(gòu)成本條違紀(jì)的關(guān)鍵。比如，由管理和服務(wù)對象支付費用的旅游行為，因未使用公款，故不構(gòu)成本條違紀(jì)，但違反《條例》第一百零一條之規(guī)定，構(gòu)成接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的活動安排的違紀(jì)。

　　2.變相公款旅游。黨的十八大以來，隨著糾治“四風(fēng)”工作持續(xù)深入推進(jìn)，明目張膽的公款旅游得到有效遏制，但相關(guān)問題具有頑固性、反復(fù)性，還存在隱形變異的情況。有的打著培訓(xùn)、開會等幌子，巧立名目“借殼游”；有的帶上親屬朋友，夾帶私事“順道游”；有的兩天開會、三天旅游，絞盡腦汁“傍會游”；也有一些黨委落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任不力，將考察培訓(xùn)當(dāng)成“隱性福利”，搞以集體活動、職工療養(yǎng)為名的“福利游”。這些行為的本質(zhì)都是以公務(wù)之名行旅游之實，屬于本條第一款第（一）項所規(guī)定的“變相公款旅游”。

　　3.改變公務(wù)行程，借機旅游。根據(jù)《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》第二條第二款規(guī)定，“本規(guī)定所稱國內(nèi)公務(wù)，是指出席會議、考察調(diào)研、執(zhí)行任務(wù)、學(xué)習(xí)交流、檢查指導(dǎo)、請示匯報工作等公務(wù)活動”。公務(wù)行程必須嚴(yán)格圍繞公務(wù)活動展開，科學(xué)安排時間、內(nèi)容、路線及人員數(shù)量，確保計劃性、規(guī)范性和透明度，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自改變。若擅自改變行程，比如，該去A地但去了B地，或者該去A地但實際未去，抑或雖然去了該去的地方卻壓縮行程，空出時間游山玩水，等等，則屬于本條第一款第（二）項規(guī)定的“改變公務(wù)行程，借機旅游”的行為，違反廉潔紀(jì)律。如果改變公務(wù)行程，繞道探親訪友、辦理私事，且未向組織如實報告，則屬于《條例》第八十一條第一款第（三）項規(guī)定的“不按要求報告或者不如實報告?zhèn)€人去向”的行為，違反組織紀(jì)律；報銷辦理私事所產(chǎn)生相關(guān)費用的，同時違反廉潔紀(jì)律，應(yīng)按照擇一重處原則認(rèn)定違反組織紀(jì)律或者廉潔紀(jì)律。

　　4.參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機旅游。這項規(guī)定的行為本質(zhì)也是一種變相公款旅游，之所以單獨規(guī)定為一項，是因為這種情況下的旅游費用往往由所管理企業(yè)、下屬單位用公款支付，更加隱蔽、特殊。實踐中，要精準(zhǔn)識別、準(zhǔn)確定性。

　　5.變相用公款出國（境）旅游。主要是指，無出國（境）公務(wù)，組織或者參加到國（境）外公款旅游，包括以考察、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、研討、招商、參展等名義變相用公款出國（境）旅游。這是本條第二款規(guī)定的行為。另外，實踐中還有一種公款出國（境）的行為，如《條例》第一百四十六條規(guī)定的“以不正當(dāng)方式謀求本人或者其他人用公款出國（境）”情形，包括以虛報出國（境）公務(wù)等方式騙取出國（境）批準(zhǔn)；將一個團組拆分為若干團組等違反因公出國（境）審核審批管理規(guī)定；以偽造資料等形式安排與出國（境）公務(wù)無關(guān)人員出國（境），對此，應(yīng)認(rèn)定違反工作紀(jì)律。

　　第二，情節(jié)較輕即可構(gòu)成違紀(jì)。作風(fēng)問題本質(zhì)上是黨性問題，衡量黨性強弱的根本尺子是公私二字。黨員干部必須始終站在黨和人民立場上，把黨和人民利益放在首位，做到公私分明、先公后私、克己奉公，這是黨性要求。公款旅游與黨性要求完全背離，將公款用來旅游，本質(zhì)是假公濟私、損公肥私，構(gòu)成本條違紀(jì)，情節(jié)較輕的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。實踐中，情節(jié)輕重應(yīng)結(jié)合公款旅游的次數(shù)、人數(shù)，公款的來源、數(shù)額，公款旅游的后果、不良影響，以及當(dāng)?shù)氐呢斦顩r、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等因素綜合判斷。

　　第三，責(zé)任主體須是直接責(zé)任者或者領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者。直接責(zé)任者和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《條例》第三十九條、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第六條關(guān)于責(zé)任主體區(qū)分的規(guī)定把握處理。認(rèn)定相關(guān)人員的責(zé)任，重點收集審查以下證據(jù)：根據(jù)“三定”方案、分工文件等，證明在公款旅游活動中所起作用，包括系領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人、直接主管的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，還是應(yīng)管或者參與決策和工作的其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員；結(jié)合公款旅游行為的發(fā)起、決策及組織的具體過程和具體分工情況，證明對公款旅游行為所起作用，包括系直接決定或者提議，還是授意、指使他人組織公款旅游，或者對公款旅游行為明知而不制止，對有關(guān)人員提出的糾正意見未采納等。

　　二、有責(zé)性

　　本違紀(jì)行為的主觀方面是故意，即明知其公款旅游行為違反相關(guān)規(guī)定，仍故意實施該行為。這里的“明知”，包括明知有直接旅游或者變相旅游的行為、明知直接或者變相用公款支付或者報銷旅游費用、明知使用公款旅游未予以制止等。對公款旅游行為事前參與策劃與事后認(rèn)可，皆構(gòu)成本條的故意。

　　【其他需要注意的問題】

　　參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動借機旅游與接受管理和服務(wù)對象提供的旅游活動安排的區(qū)別。上述兩種行為均是違反中央八項規(guī)定精神的表現(xiàn)，均屬于享樂主義、奢靡之風(fēng)中的“公款旅游以及違規(guī)接受管理和服務(wù)對象等旅游活動安排”，但二者存在較大不同。參加所管理企業(yè)、下屬單位組織的考察活動，借機旅游，雖沒有在自己單位報銷旅游產(chǎn)生的費用，但花費均由所管理的企業(yè)或者下屬單位支付，主要侵犯了公款管理制度，揮霍浪費了公款；而接受管理和服務(wù)對象提供的旅游活動安排則是侵犯了職務(wù)行為的廉潔性。

　　關(guān)于公款旅游的費用。對公款旅游行為，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確認(rèn)定使用公款支付的數(shù)額，并依規(guī)依紀(jì)依法責(zé)令相關(guān)人員退賠相關(guān)費用。對有證據(jù)足以準(zhǔn)確認(rèn)定具體數(shù)額的，由相關(guān)人員全額退賠；對因時間久遠(yuǎn)、書證缺失等原因無法準(zhǔn)確區(qū)分和認(rèn)定具體數(shù)額的，由相關(guān)人員按照折價數(shù)額作主動登記上交處理。（作者 山東省紀(jì)委監(jiān)委案件審理室）